各地多措并举为农村养老服务提供资金保障，着力构建县、乡、村三级服务网络，推动农村养老从“有所养”向“有所乐”转变
我国农村养老保障与服务体系建设取得显著成效，但部分地区仍面临机构资金运营压力大、缺乏专业人才、部分养老设施闲置等挑战，制约农村养老服务可持续发展
从强化人才队伍建设、优化财政投入与多元筹资机制、完善政策落实举措等方面发力，进一步完善农村养老保障与服务体系
文 |《瞭望》新闻周刊记者
截至2025年底，我国60岁及以上老年人口达3.2亿，占总人口的23.0%。民政部数据显示，截至2024年6月，全国农村敬老院共1.6万个，床位168.1万张，农村互助养老服务设施约14.5万个，逐步形成布局科学、配置均衡、服务完善的农村养老服务设施网络。
近期，《瞭望》新闻周刊记者在东中西8个省区市采访发现，各地多措并举为农村养老服务提供资金保障，着力构建县、乡、村三级服务网络，推动农村养老从“有所养”向“有所乐”转变，但仍面临人才短缺等难题。
受访基层干部建议，通过夯实人才支撑、构建多元筹资格局、细化政策举措、打通政策落地堵点，不断健全农村养老保障与服务体系，助力亿万农村老人乐享晚年。
政社协同织牢农村养老保障网
近年来，各地积极健全县乡村三级养老服务网络，扩大长期照护、康复护理、医养结合等服务供给，织起一张更密、更暖、更稳的农村养老保障网。
在加大财政投入方面，多地重点支持县级平台、乡镇中心、村级站点建设与运营，保障农村养老服务正常运营。
今年67岁的陈棋来自四川成都新津区宝墩镇万街村，入住花桥中心敬老院6年。“这里衣食住全包，啥子都不用操心，平时喜欢喝茶、找朋友下棋。”他说。
近3年，新津区坚持“区级统筹、镇级联动、村级落地”的思路，累计投入养老服务财政资金6694万元，聚焦农村养老与社区居家养老，构建起全域覆盖、就近可及的三级服务网络。
新津区民政局党组成员、区老龄健康服务中心主任凌玉说，区级层面，建成以失能照护为主的区级特困敬老院1个，主要承担特困、失能老人的兜底照护功能；镇（街道）层面，建成区域性养老服务中心5个，承担专业照护、资源链接、居家上门服务等功能；村（社区）层面，建成养老服务站（点）83个，提供就近就便的日间照料、居家上门、信息咨询、服务转介等综合性服务。
如今，新津区实现农村养老服务阵地全覆盖，有效兜底特困、失能老人的照护需求。截至目前，新津区三级养老服务网络已覆盖全区1万余名老年人。
在社会参与方面，一些地方整合资源多元投入，推动农村养老机构实现可持续发展。
2023年以来，重庆一家养老服务公司以“公建民营”模式，接管运营巴南区部分街道乡镇敬老院，投入近2000万元进行适老化改造和品质提升。目前该公司在当地所属11家敬老院，可为1125名老人提供服务，基本处于收支平衡状态。
该公司依托规模化托管优势，推行片区化、一体化统筹管理，有效降低物资采购、人员薪酬、后勤运维等固定开支。在兜底保障职能的基础上，适度面向社会接收自理、半失能、失智老年群体，实行分层分类、差异化规范化收费。延伸服务链条，推出上门助浴、康复理疗等增值服务，构建“基础托养+特色增值”多元营收体系。
重庆市巴南区民政局副局长朱宗波说，巴南区已全面启动全区25家敬老院的公办民营改革，吸引市场资源参与，新增个性化、人性化服务内容，提升老年人获得感和幸福感。
在医养康养融合方面，多地推动乡镇卫生院+养老中心、村卫生室+养老站点签约合作，提供定期巡诊、慢病管理、康复护理、用药指导等服务。
2025年启用的昌邑市康复医疗中心（黄元御康养中心），是昌邑市中医院投资9000余万元建设的重点民生项目，打造集医疗、康复、养老于一体的公办养老机构，总建筑面积近2万平方米，设置床位316张，为不同年龄、不同健康状况的老年人提供具有中医特色的“医养结合”康养服务。
昌邑市中医院副院长匙明建说，康养中心配备CT、彩超等先进设备，专设康复中心、失能老人护理区、认知症障碍照护专区等，实行24小时医护响应机制，实现“医养无缝衔接”，为老人提供个性化、全龄层健康管理服务。
在人才队伍建设方面，多地实施养老护理员职业技能提升行动，开展免费培训、发放职业技能等级补贴。
海南省万宁市大茂镇敬老院是公建民营性质的敬老院，目前共有150张床位，已入住120多位老人。敬老院后勤部主任李怡说，现有工作人员31人中，20余人为专业护理人员，提供个人清洁、穿衣、助餐、如厕协助、房间清洁、衣物洗涤等养老服务，其余人员从事管理、后勤保障等工作。
万宁市民政局相关负责人谢昊说，万宁建立了市级和养老机构联动培训机制，在职护理员原则上每两年至少轮训一次。培训一般采取5至6天集中脱产方式，采用理论教学、情景模拟和实操训练相结合方式，提升护理人员专业能力。同时，开展养老护理员分级培训，对通过考核人员颁发结业证书，并支持参加职业技能等级认定，推动护理队伍专业化发展。
针对养老护理人才短缺，万宁通过政府购买服务、运营补贴等方式支持养老机构改善薪酬待遇。当地养老护理员月收入普遍在3000元至6000元，具备医疗护理技能或取得中高级职业技能等级证书的护理员，月收入可达6000元以上。
谢昊表示，万宁还鼓励养老机构建立岗位晋升和带教培养机制，通过技能竞赛、评优表彰等方式，提高养老护理员职业认同感，增强岗位吸引力和队伍稳定性。
在湖北省黄冈市英山县孔家坊乡农村福利院，院长邹倩（左）与一名老人握手（2026 年 7 月 23 日摄） 伍志尊摄 / 本刊
农村养老仍面临多重挑战
记者走访发现，我国农村养老保障与服务体系建设取得显著成效，但部分地区仍面临机构资金运营压力大、缺乏专业人才、部分养老设施闲置等挑战，制约农村养老服务可持续发展。
资金紧张是普遍难题。记者了解到，目前各地对养老机构一般都给予一定的财政补贴，比如对新建养老机构给予一次性建设补贴，或者是按实际入住数每月给予一定的床位补贴，有的还会发放高龄津贴、经济困难老人养老服务补贴、消费补贴等。
从实际情况看，大部分农村养老机构仍面临较大的运行压力。
一方面相关运营经费到位较慢。例如，北方一乡镇幸福互助院投入运行已近十年，屋内部分设施老化损坏，需要维护修理。2025年10月，该幸福互助院申请维修经费60万元，至今未批复。
另一方面是机构运营成本不断上涨。“因消防安全、食品安全、医疗卫生等监管标准日益严格，机构在适老化改造、消防设施升级方面的投入逐年增加，对于微利运营的养老机构是一笔不小的支出。”北方另一家农村养老院的负责人告诉记者。
专业人才“引不来、留不住”。因工资待遇低、工作强度大、社会认同度不高等原因，一些养老机构面临招人难、留人难。
中部某市一农村老年公寓的护理员，年龄多为50～60岁，月薪为2500到3000元左右。“我平常帮老人洗衣服，还要给不能自理的老人喂饭，晚上值夜班，每月工资2700多元，希望将来工资能涨一些。”护工郑秋平说。
南方某省一乡镇敬老院护工告诉记者，护理老年痴呆患者需要极大的耐心、爱心，而薪资和劳动付出存在差距，人员流动性大。
更大的短板是专业技能。记者采访发现，养老服务从业人员多以“50”“60”人员为主，缺乏医疗护理、心理支持等专业技能，在岗护理员整体综合素质有待提升。
中部地区某市一区级老龄健康服务中心负责人坦言，辖区内养老机构护理人员大多仅能完成日常保洁、餐食配送等基础性照料工作，尚不具备根据老人基础病定制专业化护理方案、开展心理疏导与精神慰藉等精细化专业照护能力。
设施利用不足、服务内容弱化。记者从中部某市一区级民政部门了解到，当地约80%的农村养老服务站点与村居便民中心合设，专业服务功能弱化。
当地民政部门介绍，将农村养老服务站点与村居便民中心合设，初衷是集约利用基层资源、节约建设成本。但村居便民中心以政务代办、民生审批等行政事务为核心主业，日常办事、会议、办公工作优先级高、频次密集。此外，多数合设养老站点无专职养老服务人员，主要依托村居两委、便民中心行政人员兼职代管，而基层行政事务繁杂，工作人员难以兼顾养老服务工作。
基层受访人士说，养老站点服务浅层化、同质化、非专业化，难以满足农村老人实际需求，降低了老人接受养老服务的意愿，而使用率较低又弱化基层运维积极性，进一步压缩养老服务资源与投入。
在河北省石家庄市元氏县福缘养老院，工作人员帮助老人进行肢体运动康复训练（2026 年 7 月 23 日摄） 新华社发（梁子栋摄）
多措并举系统破局
基层干部建议，从强化人才队伍建设、优化财政投入与多元筹资机制、完善政策落实举措等方面发力，进一步完善农村养老保障与服务体系。
首先，强化对人才队伍建设的系统性支持。面对日益增长的农村养老需求，各地因地制宜探索农村互助养老模式，通过设立农村养老服务公益性岗位、村干部兼职互助养老协管员等方式，挖掘低龄健康老人、退休干部、留守妇女等作为主力志愿者。同时，采取“时间银行”或积分兑换等激励措施，推行“小老帮老老”结对模式，面向独居、空巢、留守、失能等特殊困难老年人定期开展探访，培育一支接地气、稳定性强、熟悉乡情村情的村级养老互助服务队伍。
在激励保障方面，基层民政部门和养老机构负责人建议，建立“基础工资+岗位津贴+技能等级津贴+绩效奖金”的薪酬与职业体系，让中高级护理员收入达到当地中等水平，通过订单培养、政府表彰、完善工伤保险等方式，吸引更多专业力量进入农村养老服务机构。
同时，搭建成长阶梯，推行国家职业技能标准，开辟“专业通道”与“管理通道”并行的双轨发展路径，使从业人员凭技术积累获得等同于管理岗位的待遇；建立基于护理技能等级的专业职称序列，并与薪酬待遇对应，使护理人员的专业成长获得认可和相应物质回报。
其次，优化财政投入与多元筹资机制。在优化财政补贴方面，基层干部建议，加大对农村养老机构运营、村级站点常态化服务、助餐助浴等刚需项目的补贴力度。
以居家上门照护服务为例，当前失能人员养老服务补贴实行城乡统一标准。相较于城市交通便利、服务成本较低，农村地域分散、交通不便，上门服务开展难度大、人力成本偏高，服务人员参与意愿不足。基层干部建议，差异化调整补贴政策，适当提高农村地区失能人员居家上门养老服务补贴标准，激发基层服务队伍积极性。
在激励社会参与方面，基层建议引导金融机构推出“普惠养老贷”等特色信贷产品，为社会力量参与提供资金支持；通过税费优惠等鼓励企业、社会组织和个人捐赠助力农村养老。
再次，因地制宜细化政策举措。受访基层干部表示，针对老年人季节性流动特点，推行养老机构“弹性运营+错峰服务”机制，通过人力资源的灵活调配、设施资源的分时复用以及服务内容的多元化延伸，提升入住率与服务效能。比如，入住低谷期安排员工轮休、培训或开展社区外展服务；在高峰期增加临时护理人员或引入志愿者团队。
同时，借鉴社区养老经验实行“分时共享”，白天聚焦日间照料与康复，傍晚或夜间提供短托或紧急响应服务，有针对性地推出康复理疗、慢病管护、日间照料、上门助浴、居家帮扶、文娱康养等增值服务，解决养老行业普遍存在的忙闲不均和人力成本高等痛点。
最后，落细养老服务消费券政策。今年1月1日起，我国在全国范围内组织实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目。经统一评估为中度、重度、完全失能等级的老年人，可通过“民政通”申请每月最高800元的养老服务消费补贴，其中社区居家养老服务抵扣比例为50%，机构养老服务抵扣比例为40%。
受访人士说，对于居家养老的点单式服务，农村老人有养老服务消费券，但需要花钱才能抵扣一部分，影响了消费券的使用量，建议进一步提高抵扣比例。对于接收养老服务消费券使用的养老机构，建议进一步优化资金结算机制，缩短审核拨付周期，缓解养老机构的垫资压力。
（采写记者：叶含勇 吴晓颖 王志 董笑坤 黄伟 刘金辉 马意翀 刘博 武江民 王雪冰）■
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